№ 804/3718/18 від 11.09.2019 Постанова ВП ВС (вимоги щодо визнання протиправною бездіяльності міськради щодо забезпечення соціальним житлом розглядаються за правилами ЦПК)

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 вересня 2019 року

м. Київ

Справа № 804/3718/18

Провадження № 11-470апп19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Золотнікова О. С.,

суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.

розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09 жовтня 2018 року (суддя Горбалінський В. В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2019 року (судді Малиш Н. І., Білак С. В., Шальєва В. А.) у справі № 804/3718/18 за позовом ОСОБА_1 до Дніпровської міської ради (далі - Міськрада), виконавчого комітету Міськради (далі - Виконком), третя особа - Департамент житлового господарства Міськради, про визнання протиправною бездіяльності й зобов`язання вчинити певні дії та

ВСТАНОВИЛА:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1.                 У травні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Міськради та Виконкому, у якому з урахуванням уточнення позовних вимог просив:

- визнати протиправною бездіяльність Міськради щодо забезпечення позивача впорядкованим соціальним житлом, яке має відповідати санітарним і технічним вимогам;

- зобов`язати Міськраду прийняти рішення щодо забезпечення ОСОБА_1 впорядкованим соціальним житлом, яке має відповідати санітарним і технічним вимогам;

- визнати протиправною бездіяльність Виконкому щодо забезпечення позивача впорядкованим соціальним житлом, яке має відповідати санітарним і технічним вимогам;

- зобов`язати Виконком прийняти рішення щодо забезпечення ОСОБА_1 впорядкованим соціальним житлом, яке має відповідати санітарним і технічним вимогам.

2.                 На обґрунтування позову  ОСОБА_1 вказав, що має статус дитини, позбавленої батьківського піклування, а стаття 4 Закону України від 13 січня 2005 року № 2342-IV «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» (далі - Закон № 2342-IV) встановлює гарантоване та охоронюване державою право на забезпечення житлом такої категорії дітей після завершення їх виховання в різних формах влаштування після досягнення ними 18-річного віку, якщо вони не мають свого житла відповідно до житлових нормативів або мають житло з характеристиками, нижчими за встановлені житлові нормативи.

3.                 15 січня 2018 року Департамент житлового господарства Міськради видав позивачу ордер на житлову площу в гуртожитку комунальної власності територіальної громади м. Дніпра. Проте приміщення, що виділене позивачу на підставі ордеру, не відповідає жодним санітарним та технічним нормам, а проживання в ньому є неможливим, оскільки в приміщенні протікає стеля, відсутній ремонт, стіни коридору та самої кімнати уражені грибком (цвіллю), що викликають алергії, захворювання шкіри, дихальних шляхів, захворювання опорно-рухового апарата, приміщення не опалюється.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

4.                 Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 09 жовтня 2018 року позов задовольнив частково: визнав протиправною бездіяльність Міськради щодо забезпечення ОСОБА_1 впорядкованим соціальним житлом. У задоволенні решти позовних вимог суд відмовив.

5.                 Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 25 лютого 2019 року рішення суду першої інстанції скасував, а провадження у справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

6.                 Закриваючи провадження в адміністративній справі, суд апеляційної інстанції керувався тим, що оскільки спірні правовідносини пов`язані із захистом порушених житлових прав позивача, то цей спір є не публічно-правовим, а приватноправовим, і повинен вирішуватися судами за правилами Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України).

Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог

7.                 Не погодившись із судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що судові рішення прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права.

8.                 На думку скаржника, суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми процесуального права, які визначають юрисдикцію цього спору, внаслідок чого дійшов помилкового висновку про неналежність спору до юрисдикції адміністративних судів.

9.                 Позивач також вказав, що предметом спору в цій справі є не поновлення його житлових прав, а визнання факту бездіяльності суб`єктів владних повноважень щодо прийняття рішення про забезпечення ОСОБА_1 впорядкованим соціальним житлом та невиконання цими суб`єктами владних повноважень обов`язків, передбачених чинним законодавством. При цьому у позові ставиться питання щодо реалізації права на отримання соціального житла, а не щодо процесу його отримання.

10.             У зв`язку з викладеним     ОСОБА_1 просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та змінити рішення суду першої інстанції.

Позиція інших учасників справи

11.             На час розгляду справи відповідачі та третя особа відзивів на касаційну скаргу не надіслали.

Рух касаційної скарги

12.             Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 08 квітня 2019 року відкрив касаційне провадження у цій справі, а ухвалою від 26 квітня 2019 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв`язку з оскарженням учасником справи судових рішень з підстав порушення правил предметної юрисдикції.

13.             Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 16 травня 2019 року прийняла та призначила справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників з огляду на практику Європейського суду з прав людини щодо доцільності розгляду справи на основі письмових доказів у випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права (рішення від 08 грудня 1983 року у справі «Аксен проти Німеччини», заява № 8273/78; рішення від 25 квітня 2002 року у справі «Варела Ассаліно проти Португалії», заява № 64336/01).

Обставини справи, установлені судами попередніх інстанцій

14.               ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , 17 червня 1994 року отримав статус дитини, позбавленої батьківського піклування, у зв`язку з відмовою батьків від виховання дитини, що підтверджується їх письмовою згодою, яка була засвідчена нотаріально.

15.             Статус дитини, позбавленої батьківського піклування, підтверджується даними обліково-статистичної картки дитини № 0300440.

16.             З 29 жовтня 2002 року позивач перебував на вихованні у закладі для дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, - Магдалинівській спеціальній загальноосвітній школі-інтернаті.

17.             З 18 червня 2009 року ОСОБА_1 перебуває на квартирному обліку у позачерговій черзі за № 194, а у списку дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, за № 21.

18.             З 20 жовтня 2017 року позивач перебуває на соціальному квартирному обліку за № 1.

19.             На підставі розпорядження Департаменту житлового господарства Міськради від 11 січня 2018 року № 08 ОСОБА_1 15 січня 2018 року виданий ордер серії НА № 10 на житлову площу в гуртожитку комунальної власності територіальної громади м. Дніпра на право зайняття житлової площі та реєстрацію в кімнаті № 315 у гуртожитку комунальної власності територіальної громади АДРЕСА_1 жилою площею 13,3 кв. м.

20.             Вважаючи, що не реалізував своє право на отримання соціального житла у зв`язку з тим, що надана житлова площа не відповідає санітарним і технічним нормам, передбаченим для соціального житла, та є такою, що непридатна для проживання, позивач звернувся до суду з цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

21.             Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

22.             Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

23.             На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

24.             Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

25.             Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

26.             Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

27.             Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

28.             Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

29.             Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту у спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

30.             Як убачається з матеріалів справи, позивач обґрунтував свої вимоги тим, що йому був виданий ордер на житлову площу у гуртожитку, однак приміщення, яке було виділене, не відповідає встановленим законодавством санітарним і технічним нормам, а тому є непридатним для проживання. На думку позивача, видача ордера не свідчить про виконання Міськрадою обов`язку надати йому соціальне житло у розумінні статті 22 Закону України від 12 січня 2006 року № 3334-IV «Про житловий фонд соціального призначення» (далі - Закон № 3334-IV). Крім того, запропоноване житло не відповідає приписам частини шостої статті 33 Закону № 2342-IV та частини четвертої статті 3 Закону № 3334-IV (соціальне житло має відповідати санітарним і технічним вимогам та має бути придатним для проживання), що також свідчить про невиконання органом місцевого самоврядування обов`язку із забезпечення реалізації права позивача на соціальне житло.

31.             Отже, предметом спору в цій справі є визнання протиправною бездіяльності органу місцевого самоврядування із забезпечення реалізації права позивача на соціальне житло. Тобто ОСОБА_1 звернувся до суду за захистом порушеного, на його думку, права на житло.

32.             Перелік громадян, які мають право на першочергове та позачергове отримання житлових приміщень, визначений статтями 45, 46 Житлового кодексу Української РСР (далі - ЖК УРСР).

33.             Згідно зі статтею 46 ЖК УРСР поза чергою жиле приміщення надається, зокрема, дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування, після завершення терміну перебування у сім`ї опікуна чи піклувальника, прийомній сім`ї, дитячому будинку сімейного типу, закладах для дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а також особам з їх числа у разі відсутності житла або неможливості повернення займаного раніше жилого приміщення в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

34.             Закон № 2342-IVвизначає правові, організаційні, соціальні засади та гарантії державної підтримки дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а також осіб із їх числа, і є складовою частиною законодавства про охорону дитинства.

35.             За змістом частини четвертої статті 33 Закону № 2342-IV (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) після завершення перебування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, у відповідних закладах для таких дітей, дитячому будинку сімейного типу, прийомній сім`ї або завершення терміну піклування над такими дітьми та в разі відсутності в таких дітей права на житло обласні, Київська та Севастопольська міські, районні державні адміністрації, органи місцевого самоврядування забезпечують дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а також осіб з їх числа протягом місяця у позачерговому порядку впорядкованим соціальним житлом.

36.             Порядок надання жилих приміщень громадянам, які перебувають на квартирному обліку, врегульовано Правилами обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов, і надання їм жилих приміщень в Українській РСР, затвердженими постановою Ради Міністрів УРСР і Української республіканської ради професійних спілок від 11 грудня 1984 року № 470 (далі - Правила).

37.             На підставі рішення про надання жилого приміщення виконавчий комітет районної, міської, районної в місті, селищної, сільської ради видає громадянинові ордер, який є єдиною підставою для вселення у надане жиле приміщення (частина перша статті 58 ЖК УРСР, пункт 69 Правил).

38.             Зі змісту позовної заяви вбачається, що підставою для звернення позивача до суду з цим позовом стала необхідність захисту його житлових прав, зокрема, реалізації права позивача на соціальне житло.

39.             ОСОБА_1 наголошує на тому, що спір у цій справі є публічно-правовим, оскільки ним перед судом порушено питання про допущену Міськрадою та Виконкомом бездіяльність при виконанні покладених на них обов`язків шляхом забезпечення позивача впорядкованим соціальним житлом.

40.             Однак, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених неправомірними, на думку особи, рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, і ці наслідки пов`язані з реалізацією порушеного права особи на житло, то такі спори відносяться до захисту цивільних (житлових) прав, незалежно від участі у справі суб`єкта владних повноважень як відповідача.

41.             Отже, вимоги визнати протиправною бездіяльність відповідачів та зобов`язати їх прийняти відповідне рішення щодо забезпечення впорядкованим соціальним житлом є способом захисту права позивача на житло, не стосуються захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єкта владних повноважень, а тому спір у цій справі не є публічно-правовим і має вирішуватися за правилами цивільного судочинства.

42.             Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.

43.             Згідно із частиною першою статті 15 Цивільного кодексу України(далі - ЦК України) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.

44.             На підставі пункту 10 частини другої статті 15 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

45.             При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного (господарського) судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.

46.             Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 18 квітня 2018 року у справі № 806/104/16 (провадження № 11-166апп18), 29 серпня 2018 року у справі № 488/1176/14-а (провадження № 11-639апп18), 07 листопада 2018 року у справі № 358/460/16-ц (провадження № 14-379цс18) та 03 липня 2019 року у справі № 1306/9031/2012 (провадження № 11-333апп19).

47.             Щодо доводів касаційної скарги в частині неправильного застосування норм матеріального права судом першої інстанції при відмові в задоволенні частини позовних вимог, Велика Палата Верховного Суду, зважаючи на положення частини першої статті 328 КАС України, вважає за необхідне вказати на неможливість касаційного перегляду в цьому провадженні рішення суду першої інстанції, апеляційного перегляду якого не відбулося у зв`язку із закриттям провадження у справі з процесуальних підстав.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

48.             З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає, що апеляційний суд дійшов правильного висновку про те, що спір у цій справі не може бути розглянутий в порядку адміністративного судочинства, а тому правильно закрив провадження в адміністративній справі.

49.             Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС Українисуд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

50.             Згідно із частиною першою статті 350 КАС Українисуд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

51.             Оскільки оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції прийнято з додержанням норм процесуального права, а правових висновків суду апеляційної інстанції скаржник не спростував, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу  ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                                  О. С. Золотніков

Судді:                               Н. О. Антонюк                                                        Л. М. Лобойко

                                               Т. О. Анцупова                                                        Н. П. Лященко

                                               С. В. Бакуліна                                                         О. Б. Прокопенко

                                               В. В. Британчук                                                     В. В. Пророк

                                               Ю. Л. Власов                                                           Л. І. Рогач

                                               М. І. Гриців                                                              О. М. Ситнік

                                               Д. А. Гудима                                                                       О. С. Ткачук

                                               Ж. М. Єленіна                                                         В. Ю. Уркевич

                                               О. Р. Кібенко                                                                       О. Г. Яновська

                                                В. С. Князєв